2021年反垄断执法趋于精准化专业化

2021年反垄断执法趋于精准化专业化

2022年将更常态化保障市场公平竞争

□ 年终特稿

　　□ 法治日报全媒体记者 万静

　　2021年，被业界冠以“反垄断大年”之名。

　　在这一年，我国反垄断工作和竞争政策在顶层设计、立法建设、机构建制等多方面都取得了不俗的成绩，特别是反垄断执法的案件数量、案件影响力都超过以往。多个平台经济领域的反垄断行政处罚案例的发布、平台经济、原料药领域反垄断指南的发布、公平竞争审查制度实施细则的修订完善、反垄断法修订进入全国人大常委会审议阶段、国家反垄断局挂牌成立……

大案首案不断影响力空前

　　2021年反垄断最受关注的是，我国反垄断执法的大案要案不断，影响力空前。

　　2020年12月14日，市场监管总局依法对阿里巴巴投资收购银泰商业股权、阅文集团收购新丽传媒股权、丰巢网络收购中邮智递股权三起未依法申报违法实施经营者集中案作出行政处罚决定，对涉案企业各罚款50万元，这标志着我国加强反垄断执法特别是平台经济领域反垄断执法的开始。

　　2021年4月10日，市场监管总局对阿里巴巴集团“二选一”等行为作出行政处罚，责令其停止违法行为，并处以其2019年销售额的4%共计182.28亿元罚款，同时发布行政指导书。争执多年的互联网电商平台“二选一”问题在反垄断执法层面有了明确的答案。

　　7月24日，市场监管总局依法对腾讯控股有限公司作出责令解除网络音乐独家版权等处罚。本案是我国反垄断法实施以来，对违法实施经营者集中采取必要措施恢复市场竞争状态的第一起案件。

　　10月8日，市场监管总局依法对美团公司实施“二选一”等垄断行为作出行政处罚决定，责令其停止违法行为，退还“二选一”保证金12.89亿元，并处以其2020年销售额的3%计34.42亿元罚款，同时发出行政指导书，要求美团全面整改。

　　在强化平台经济领域反垄断的同时，市场监管总局和地方市场监管局对其他领域的反垄断执法也没有放松。

　　11月20日，市场监管总局对外公布43起未依法申报违法实施经营者集中案件处罚决定，腾讯、阿里、美团等多家互联网企业均被处以50万元罚款的顶格罚款。

　　在地方层面，天津市市场监管委对三家原料药企业垄断协议行为罚没合计约5078万元，江西省市场监督管理局对丰城市预拌混凝土协会及其8家会员企业垄断协议行为罚没款共计2.86亿元，浙江省市场监管局对公牛集团垄断协议行为罚款2.9481亿元。

　　据不完全统计，在行政垄断处罚方面，这一年我国各地的行政垄断执法案件大约产生近四十件。记者梳理发现，行政权力滥用比较集中在县级政府层面，其中财政、教育、工信、住建等部门是较为集中的领域。

反垄断执法精准化专业化

　　记者注意到，在2021年频频曝光的反垄断执法大案中，互联网领域和经营者集中方面的反垄断执法案例占有很大比例。

　　2021年3月12日，市场监管总局依法对互联网领域十起违法实施经营者集中案作出行政处罚决定。4月30日和7月7日，市场监管总局分别对互联网领域9起和22起违法实施经营者集中案作出行政处罚决定，对涉案企业分别处以50万元罚款。7月10日，市场监管总局依法禁止虎牙公司与斗鱼国际控股有限公司合并。

　　这一系列国家层面针对平台垄断行为的监管举措，表明国家强化反垄断的决心，也体现出我国当前反垄断执法的特点，就是反垄断执法工作越来越趋于精准化和专业化。

　　2018年4月，党和国家机构改革时，将原先分别由商务部、国家发改委、国家工商行政管理总局承担的反垄断执法工作统一归集，国家市场监管总局反垄断局成为专门负责反垄断执法的机构，同时承担国务院反垄断委员会日常工作。时隔三年后即2021年11月18日，国家反垄断局正式挂牌成立。业内普遍认为，这标志着我国今后反垄断执法的独立性、权威性和专业性将得到进一步加强。

　　国务院反垄断委员会专家咨询组成员、中国法学会经济法学研究会副会长王先林告诉记者：“我国反垄断执法工作要避免不监管、松监管和过度监管、过严监管两个极端。”

　　王先林认为，目前的反垄断执法在做到全方位、常态化的同时，将平台经济领域表现比较充分、危害性日益突出的“二选一”行为作为执法的重点，并且进行非常深入的调查和充分的分析论证，反垄断执法的精准化和专业化得到充分体现。而且执法工作人员也非常注重硬性执法和柔性指导的兼顾。在对阿里巴巴集团和美团公司垄断行为的查处中，在依法责令停止违法行为和进行罚款的同时，也都发出行政指导书，这有利于相关企业今后的合规经营，也有利于对其他企业和整个行业的反垄断合规进行指导和示范。

　　反垄断不仅仅是执法和司法行为，经营者自觉按照反垄断法的要求行为，从而使反垄断法得以实施，这也是最符合效益和最理想的实施形式。

　　“反垄断合规具有事先预防和抑制垄断违法行为的功能，已经成为反垄断法实施的重要组成部分和新趋势。”王先林告诉记者。

　　今年7月13日举行的2021中国互联网大会“创新和知识产权发展论坛”上，阿里巴巴、腾讯等33家互联网企业签署《互联网平台经营者反垄断自律公约》。这份自律公约主要以维护市场公平竞争秩序、重视消费者福利保护、加强自主创新为原则，倡议各互联网企业积极推进行业自律，共同创造良好行业竞争环境。这意味着，互联网平台经营者在反垄断的自律和合规方面迈出重要一步，对其他行业的经营者有示范作用。

以公正监管保障公平竞争

　　反垄断法律制度本身的明确和完善是强化反垄断的一个基本前提。

　　今年10月19日，第十三届全国人大常委会第三十一次会议对《中华人民共和国反垄断法(修正草案)》进行了首次审议，并于10月23日公布该修正草案并公开征求意见。这标志着我国反垄断法在实施13年之后的首次修改进入关键阶段。

　　国务院反垄断委员会专家咨询组成员、对外经济贸易大学法学院教授黄勇指出，征求意见稿中有许多亮点，其中非常重要的就是关于强化竞争政策基础地位、公平竞争审查制度方面的新规定，这对于我国建立统一开放、竞争有序的全国大市场意义重大，有利于使我国各行各业，包括互联网行业，享受到全面深化改革开放带来的发展红利。

　　2021年12月8日至10日，中央经济工作会议在北京召开。会议指出，必须坚持高质量发展，坚持以经济建设为中心是党的基本路线的要求。要提振市场主体信心，深入推进公平竞争政策实施，加强反垄断和反不正当竞争，以公正监管保障公平竞争。

　　“中央经济工作会议对公平竞争政策实施的强调，值得关注。此次会议精神也基本奠定了明年我国反垄断工作的基调。”黄勇说。

　　黄勇认为，反垄断法最核心宗旨和作用就是保护竞争秩序，发挥市场在资源配置中的决定性作用，进而通过市场竞争为不断促进创新，使消费者能享受到更低的价格、更优质的产品、更好的服务和更多的选择，维护消费者利益和社会公共利益。

　　今年中央经济工作会议分析当前经济形势指出，“我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力”。

　　在疫情冲击下，全球经济政治局势复杂多变，国际大循环受到严重影响，许多地方面临的经济发展压力较大。

　　黄勇认为，当前的经济形势既是对我国竞争政策的一次大考，也是继续推动全面深化改革向广度和深度进军的良好契机。保障市场经济公平竞争，落实公平竞争审查制度，加强反垄断和反不正当竞争，营造公平的市场经济竞争环境，能更好提振各类企业积极参与市场经济发展的信心和能力。目前我国反垄断法已经有了十多年的实施经验，还有自2016年国务院出台的公平竞争审查制度，同时今年11月国家反垄断局的成立以及即将完成的反垄断修法工作，带给我国反垄断工作最直接的改善，就是执法资源的丰富、人员编制的扩充。可以预期的是，2022年的反垄断执法将更加常态化，并带来执法专业性和程序等方面的进一步提升，为保障市场公平竞争做出更多有意义、有效果的工作。